完善国家标准化体系推动更高层次开放型经济发展

2019-01-04 11:49:38 http://39.97.182.145:8003/ 545

中国主动参与和推动经济全球化进程,需要完善的国家标准体系;发展更高层次的开放型经济更需要健全的国家标准体系及其保障体系。国家标准体系以及为之提供支撑的保障体系共同构成国家标准化体系(江洲等,2012)。为了使一定范围内的标准建立其协调的秩序,并达到规定的功能所应当具备的、其具有内在联系的标准的有机整体,称为标准体系(李春田,1995),具有目的性、整体性和结构性。2018年1月1日正式施行的新修订的《中华人民共和国标准化法》(以下简称《新标准化法》)明确规定,标准化工作的任务是制定标准、组织实施标准以及对标准的制定、实施进行监督。除了管理运行、实施监督之外,国家标准化体系还需要人才培养、国际推进和资源共享等配套的保障体系以确保标准体系的有效运行。

为何发展更高层次的开放型经济需要建成国家标准化体系

现行的标准体系已经无法适应我国经济社会的发展

从我国经济社会发展日益增长的需求来看,现行标准体系已不能适应现阶段社会主义市场经济发展的需要,甚至在一定程度上影响了经济社会发展。改革开放40年来,我国三次产业在GDP中的比例关系发生了较大变化,产业结构总体呈现由“二一三”向“二三一”,再向“三二一”的演变趋势。但是目前我国标准体系中,工业标准、农业标准和服务业相关标准却分别占比为74%、11%和15%,这与我国产业结构升级优化的现状极不相称,更无法满足经济高质量发展的要求。2015年,鉴于现行标准体系和标准化管理体制已不能适应现阶段经济发展的需要,国务院发布了《深化标准化工作改革方案》(国发〔2015〕13号),其中确定的第三阶段(2019—2020)的目标为:基本建成结构合理、衔接配套、覆盖全面、适应经济社会发展需求的新型标准体系。同年,国务院办公厅印发了《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020)》,明确提出,完善支持标准化发展的政策保障体系,充分发挥标准对法律法规的技术支撑和补充作用。

现行的标准体系不利于发展更高层次的开放型经济

改革开放特别是进入21世纪以来,我国标准化事业快速发展,标准体系初步形成,国际影响力显著增强。但是,与发展更高层次的开放型经济需求相比,我国标准化工作仍需深入推进,中国标准的国际影响力仍需加强。图1反映了按照现行国家标准统计的标准存量及其国际标准占比的变化情况,国际标准的界定取数据库中“修改采用”或者“等同于”国际标准的部分。由图1可见,过去20多年国家标准存量和对国际标准的采用率均呈增长态势,且具有阶段性特征。国家标准存量以2001年为界,之前处于缓慢增长状态,2001年国家标准体系初步建立、中国加入世界贸易组织(WTO)之后增长速度大幅上升,2017年底现行国家标准存量已接近35000项,约是2001年的七倍。国家标准的国际化进程则分为三个发展时期,1996年之前国际标准采用率一直处于10%以下的较低水平;1996—2008年受益于经济全球化进程加速,标准国际化工作得到重视,这段时期国家标准中的国际标准占比不断上升,最高达到34%;2008年至今,国际标准占比开始呈现下降趋势,与我国提出的主动参与和推动经济全球化进程的目标极不相符,不利于发展更高层次的开放型经济。

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现行的保障体系阻碍发展更高层次的开放型经济

在中国企业“走出去”的过程中,输出“中国标准”一直都被视为最高追求。如何从“跟跑”到“并跑”,再到有所“领跑”,发出更多中国声音、注入更多中国元素,一直是学界和商界关注的重点,更是我国发展更高层次开放型经济的需求。正如美国学者所言,虽然中国的技术标准政策雄心勃勃,但是尚未形成完整的战略目标(Breznitz and Murphree,2013)。中国标准“走出去”面临的主要问题不仅体现在文化、挑战欧美标准的既有模式、语言等方面(于海江,2015),而且保障体系的不完善正阻碍发展更高层次的开放型经济。

具体而言,现行的标准化管理体制是20世纪80年代确立的,政府与市场的角色错位,市场主体活力未能充分发挥,既阻碍了标准化工作的有效开展,又影响了标准化作用的发挥,必须切实转变政府标准化管理职能,才能更好地为发展更高层次的开放型经济服务。人才培养方面,本科教育领域,目前只有中国计量大学设置了标准化工程的专业,其他院校则主要在各自的专业中增加了标准化的培养方向;研究生教育尚未有专业学位,只有清华大学自2015年起在工程管理硕士专业学位中开设标准化方向。国际上,从国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)、国际电信联盟(ITU)三大国际标准化机构,到各国国家标准化组织,再到各国的高等院校,标准化教育已具规模、各有特色。标准的国际化方面,在近3万项ISO/IEC国际标准中,由我国提出并牵头制定的仅占1.27%(蒋菡,2017),与我国在当今世界中的经济地位极不相称。就资源共享方面而言,尽管《新标准化法》已经明确要求“强制性标准文本应当免费向社会公开,国家推动免费向社会公开推荐性标准文本”(第17条款),但是国家标准文献共享服务平台等相关资源共享仍有费用与资源可获等方面的限制。

如何建成利于发展更高层次的开放型经济的国家标准化体系

2015年12月30日,国务院办公厅印发了《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020)》,计划到2020年,基本建成支撑国家治理体系和治理能力现代化的具有中国特色的标准化体系。《国家标准化建设规划》提出了十大工程,其中之一则是中国标准“走出去”工程,提出要“大力推动中国标准走出去,支撑我国产品和服务走出去,服务国家构建开放型经济新体制的战略目标”。下文从国家战略、国际化水平、“一带一路”建设、中国特色、人才培养等视角就如何建成利于发展更高层次的开放型经济的国家标准化体系提出具体对策建议。

全面实施国家标准化战略

习近平总书记在致第三十九届国际标准化组织大会的贺信中指出,“中国将积极实施标准化战略,以标准助力创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”。美国、欧盟、日本等发达经济体早已完成国家标准化战略的制订工作。美国、日本、法国、英国、德国分别于1998年、2001年、2002年、2003年和2005年陆续发布了标准化战略。发达经济体还根据世界经济和各国经济的发展需要及时对其标准化战略进行动态调整,与时俱进。例如,德国标准化协会2013年发布了“工业4.0标准化路线图”, 2016年1月德国又提出了“德国标准化研究2030”的标准化战略专题研究;法国则有2002年、2006年、2011年和2018年4个标准化战略文本。作为一项国家级的重要战略,要实施标准化战略,必须先完成顶层设计。目前国家标准化管理委员会正在会同中国工程院等国家高级智库,开展标准化战略研究,制定推进标准化战略的行动纲领《中国标准2035》。国家标准化战略纲要必须尽快编制并发布,以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念指引全面实施标准化战略,才能为发展更高层次的开放型经济,主动参与和推动经济全球化进程提供机制保障。

尽快提升我国标准的国际化水平

标准化不仅是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要工具,而且各国可以通过推动国内标准的国际化以及对接国际标准提升国内经济发展的质量和效益,实现与其他国家的互联互通,国内外学者已从不同视角对此进行了论证。例如,Portugal-Perez等(2010)和杨丽娟(2013)分别对欧盟国家与中国的电子产品出口进行了研究,实证检验了国际标准对电子产品出口的促进作用。Blind(2001)基于瑞士与英德法三国的双边贸易额数据分析发现,瑞士的国际标准是瑞士产品国际竞争力的重要因素之一。Blind 等(2018)还在区分总量贸易和增加值贸易的基础上,对标准在欧洲区域价值链构建中的作用进行了数据检验。两种不同视角的研究均发现对接国际标准有利于相关国家逐步融入全球价值链,改变传统国际分工格局。

2015年以来,国家深化标准化工作改革深入推进,至2020年要大幅提升标准国际化水平(国办发〔2015〕89号),以中国标准“走出去”带动我国产品、技术、装备、服务“走出去”,坚持与国际接轨,统筹引进来与走出去,提高我国标准与国际标准一致性程度。截至2018年12月10日,中国现行国家标准35678项,其中6657项“等同于”国际标准,另有3889项是“修改采用”国际标准而来,这一数据远低于发达经济体50%以上的国际标准采用率。与此同时,尽管“中国标准”国际影响力和贡献力已大幅提升,我国迈入了世界标准大国行列,正以标准助推我国产品、技术、设备、服务全面“走出去”,然而在标准国际影响力方面,中国与发达经济体还有很大差距。

以2017年占我国累计出口总额比重为47.84%的机电产品为例。标准在中国机电产品出口过程中尤其重要;中国现行机械行业标准存量超过10000条,居行业首位,而电子和电力行业现行标准近8000条,也处于较高水平。目前国际主流标准包含日本的日本工业标准(JIS)认证及日本强制性安全认证(PSE),美国关于电气、电磁通讯产品的保险商实验室(UL)认证、联邦通讯委员会(FCC)认证,欧盟关于电子电气设备的三大环保指令,但是还没有中国标准位列其中。另外,日本在机电产品国际标准工作中的参与度和话语权也高于中国,如在电子电器工程领域国际性标准组织IEC中,日本承担了28个TC/SC秘书处工作,比中国多19个,且日本松下公司的野村俊二先生于2014—2016年担任了IEC主席,相比即将于2020—2022年担任IEC主席的原中国国家电网有限公司董事长舒印彪先生,更早代表国家在IEC中承担核心职务。从机电产品标准的国际化水平可见一斑,必须尽快提升我国标准的国际化水平,方能为发展更高层次的开放型经济争取国际话语权,为主动参与和引领经济全球化进程赢得规则制定权。

基于“一带一路”完善标准体系

2015年10月,推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布了《标准联通“一带一路”行动计划(2015—2017)》,将标准化与“一带一路”建设联系起来。2017年12月,推进“一带一路”建设工作领导小组办公室印发了《标准联通共建“一带一路”行动计划(2018—2020)》,提出要集中开展一批“一带一路”建设标准化专项行动。因此,基于“一带一路”完善我国的标准体系,不仅是形成新型标准体系的现实需求,而且有着充分的政策支撑。

海关总署的最新统计数据显示,2018年前11个月,我国对“一带一路”沿线国家合计进出口7.62万亿元,同比增长14.4%,高出同期我国外贸总体增速3.3个百分点,继续保持较快增长势头。然而,标准化问题正在阻碍“一带一路”建设。以“一带一路”上包括铁路、卡车、仓储、集装箱、港口等标准化的物流标准化为例。作为往来于中国与欧洲及“一带一路”沿线各国的集装箱国际铁路联运班列,中欧班列途经多个国家的不同城市,各国采用的轨道标准可能不一致,甚至一个国家内部的轨距也不统一,有宽轨窄轨并行的情况,中欧班列在运行的过程中不可避免地面临换轨的问题。在中俄、中蒙、中哈国际联运口岸满洲里、二连浩特和阿拉山口,均需要采用换轨的方式方能保证货运联通,耗费时间和人力成本。以中哈为例,我国国家铁路的所有干线除了昆河线是窄轨1000毫米以外,其他采用的都是标准轨距1435毫米,而哈萨克斯坦采用的是1520毫米的宽轨。我国的列车进入哈萨克斯坦之前,在新疆阿拉山山口,需要进行第一次换轨。因此,中哈两国的边境火车站都建有换装库。换装库里有中哈两国技术标准的两条轨道。中欧班列一般是在哈方口岸进行换装,工作人员先把电气化机车换成内燃机车,经由内燃机车牵引行驶19公里到哈萨克斯坦边境后,将中方的货物吊装到哈方车辆上,换上哈方司机,中方车辆再返回。

托盘标准化问题也是制约“一带一路”沿线贸易的又一例证。托盘与集装箱被誉为20世纪国际物流运输的两大关键性创新,也是推动世界商品大流通的物流标准化创新。目前ISO托盘委员会(ISO/TC51)为了照顾全世界各国现实情况,推荐了六个规格的托盘标准(1200×800mm、1200×1000mm、1219×1016mm、1140×1140mm、1100×1100mm和1067×1067mm)。为了保障“一带一路”物流体系的大流通,需要达成共识,选择一种符合各方需求的托盘标准。尽管《中华人民共和国国家标准:托盘术语(GB/T3716-2000)》是等同采用了ISO445:1996《搬运货物用托盘术语》,但是《中国托盘标准化发展监测报告(2016年)》显示,全国有数百种托盘尺寸标准,11.7亿片托盘中仅有27%符合国家标准。如何以“一带一路”建设为契机,统一托盘标准,不仅是我国经济高质量发展的长远要求,而且是发展更高层次的开放型经济的迫切需求。

标准化作为一种秩序和规则建设,是建立合作机制的重要基础,必须发挥标准化在推进“一带一路”建设中的基础和支撑作用。基于“一带一路”合作平台,通过国际国内规则的耦合优化,完善我国的标准体系,不仅能够不断增强标准治理能力,与发展中国家一起积极重构符合其利益诉求、适应全球贸易新模式的更加均衡普惠的全球贸易规则,打造新的利益共享的全球价值链、助力发展中国家融入全球价值链,而且也有助于我国主动参与和推动经济全球化进程,发展更高层次的开放型经济。

建设中国特色的新型标准体系

利于更高层次的开放型经济发展的标准体系必须既具有国际可比性,又符合中国发展实际。换言之,中国需要找到自己的制度模式和法律模式,开创一种既可以促进自主创新,又可与全球化和多元化挑战相适应的标准体系。

从内涵上,中国特色标准体系必须多层次、全类别,要覆盖国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准等现行《新标准化法》包括的所有标准;要涵盖技术标准、管理标准和工作标准等不同标准类别。从外延上,体现发展更高层次的开放型经济需求的中国特色标准体系必须策应我国当前的标准化改革,综合考虑我国不同地区的发展现状,利于发挥政府与市场的最大合力,助力我国现代化经济体系的建设。

健全的具有中国特色的标准体系应该是政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套,即强制性标准守底线、推荐性标准保基本、企业标准强质量的作用充分发挥,在技术发展快、市场创新活跃的领域培育和发展一批具有国际影响力的团体标准。从农业、工业和服务业三管齐下,充分挖掘标准化的经济效益,对新发布的强制性国家标准全面开展质量及效益评估。从承担国际标准化技术机构、参与和主导制定国际标准、培养国际标准化专业人才等方面合力提升标准国际化水平。从合理布局标准化技术组织、规范标准化管理、发展壮大标准化科研机构、培养经济社会发展需要的标准化专业人才、建成全国标准信息网络平台、培育发展标准化服务业等方面夯实标准化基础。

创建标准经济学的人才培养体系

标准化工作服务经济社会发展离不开高水平的人才队伍,发展更高层次的开放型经济,更需要专门的标准经济学人才。标准经济学以标准作为一种经济发展的要素,主要研究标准对经济活动的影响。21世纪初,标准逐渐成为促进经济发展的重要因素,欧美学者因而提出了标准经济学(Economics of Standards)的概念(例如,Blind,2004;Jankowski and Stango,2004)。

人才是决定性的资源和要素,人才培养体系是保障。发展更高层次的开放型经济,离不开标准化人才,更需要标准经济学方面的专业人才。国际上,从ISO、IEC、ITU三大国际标准化机构,到各国国家标准化组织,再到各国的高等院校,标准化教育已具规模、各有特色。例如,美国国家标准学会于20世纪90年代中期成立了标准化教育委员会,致力于将标准化纳入高等教育。欧盟则专门成立了标准化教育联合工作组,通过初级、中级、高等教育和终身教育,营造全社会标准化发展的良好氛围。在标准科学发展与标准化学科建设中,标准经济学学科已经从“潜”至“显”,必须创建标准经济学的人才培养体系,并辅以相应的管理体系、合适的教学体系和教材体系,为发展更高层次的开放型经济提供人才支撑。

总之,发展更高层次的开放型经济,必须通过全面实施国家标准化战略,尽快提升我国标准的国际化水平,基于“一带一路”完善标准体系,建设中国特色的新型标准体系,同时创建标准经济学的人才培养体系,最终建成国家标准化体系。来源: 《国家治理》周刊【本文作者为东南大学经济管理学院教授、博士生导师;本文系国家社科基金重点项目“‘一带一路’战略背景下我国应对TPP、TTIP与RCEP的策略研究”(16AJL010)的阶段性成果,获得“中央高校基本科研业务费专项资金”(2242018S10006)资助】



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